최근 5년간(2021-2025) 교원 명예퇴직 동향 및 재정 수요 심층 분석 보고서

보고서 요약

 

본 보고서는 최근 5년간(2021-2025년)의 '지방교육재정 교부금 보고서'와 '2024 교육통계 분석자료집'을 교차 분석하여, 교원 명예퇴직의 재정적 수요와 실제 통계적 동향을 심층 분석한다.

핵심 분석 결과, 교원 명예퇴직은 예측 가능한 수준의 인력 관리를 넘어 교육 재정과 인력 수급 양측에 중대한 영향을 미치는 핵심 변수로 부상했다.

• 핵심 발견 1 (재정 수요의 가속화): 교원 명예퇴직 수당으로 편성된 정부의 기준재정수요 예산은 2021년 1조 1,046억 원에서 2024년 1조 2,748억 원으로 4년 연속 증가했다. 특히, 2023년 예산이 전년 대비 444억 원 증가한 데 이어, 2024년 예산은 다시 전년 대비 1,212억 원이 폭증하며 증가세가 가속화되고 있다. 이는 교육 당국이 현장의 높은 명예퇴직 수요를 인지하고 이를 재정에 선제적으로 반영하고 있음을 시사한다.1
• 핵심 발견 2 (구조적 고착화): 재정적 예측은 2023년 실제 통계로 증명되었다. 2023년 기준, 모든 학교급에서 명예퇴직률이 정년퇴직률을 상회했으며, 특히 중학교의 명예퇴직률은 2.6%로 정년퇴직률(1.6%)을 크게 초과했다.1 2023년의 명예퇴직률(초 1.4%, 중 2.6%, 고 2.0%)은 2015년 공무원연금법 개정 직전의 '역대 최고치'로 간주되던 2014년(초 1.7%, 중 2.5%, 고 2.2%)과 유사한 수준이다.1 이는 일시적 급증 현상이 '구조적 고착화' 단계로 진입했음을 의미한다.
• 정책적 함의: 교원 명예퇴직은 예측 변동성이 큰 인력 유출 경로가 되었으며, 이는 명예퇴직 수당 지급에 따른 '재정적 부담'과 숙련 교원 이탈에 따른 '인력 수급 부담'을 동시에 야기한다. 특히 중학교 교원의 높은 이탈률(2.6%)은 정책적 관심이 시급한 현안으로 대두되었다.

 

I. 서론: 교원 인력 구조 변화의 핵심 변수, 명예퇴직

1.1. 문제 제기: 정년퇴직에서 명예퇴직으로의 무게 중심 이동

 

전통적으로 교원 인력 수급 계획은 정년퇴직을 주요 변수로 삼아왔다. 정년퇴직은 예측 가능성이 높아 중장기적인 교원 양성 및 임용 계획을 수립하는 데 안정적인 기준을 제공했다.1 그러나 최근 교육 현장에서는 정년 이전에 자발적으로 교직을 떠나는 명예퇴직 수요가 급증하며, '명예퇴직'이 예측 불가능한 핵심 변수로 부상하고 있다.

본 보고서의 목적은 이러한 명예퇴직 현상의 규모와 추세를 객관적으로 파악하는 데 있다. 이를 위해 최근 5년간(2021-2025년) 정부가 편성한 명예퇴직 '재정 수요(예산)'와 1, 2023년 기준 실제 '통계적 현실(퇴직률)'을 1 교차 분석하여 그 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

 

1.2. 2023년 교원 퇴직의 '뉴 노멀(New Normal)'

 

2024년에 발간된 교육통계 분석자료집은 2023년 교원 퇴직의 구조적 변화를 명확히 보여준다. 2005년에는 모든 학교급에서 정년퇴직률이 가장 높았으나, 2023년 기준으로는 모든 학교급에서 명예퇴직률이 정년퇴직률을 앞지른 것으로 나타났다.1

• 초등학교: 명예퇴직률 1.4% > 정년퇴직률 0.7%
• 중학교: 명예퇴직률 2.6% > 정년퇴직률 1.6%
• 고등학교: 명예퇴직률 2.0% > 정년퇴직률 1.9%

이러한 데이터는 교원 인력 이탈의 주된 사유가 '정년 도달'이 아닌 '조기 퇴직(명예퇴직)'으로 구조적으로 변화했음을 명백히 증명한다.

 

1.3. 분석의 범위 및 자료의 한계

 

본 보고서는 '명예퇴직'에 한정하여 분석한다. 재정 자료는 2021년부터 2025년까지의 교육부 '지방교육재정 보통교부금 교부 보고서'를, 통계 자료는 '2024 교육통계 분석자료집'을 기반으로 한다.

분석 과정에서 다음과 같은 두 가지 명확한 자료의 한계가 식별되었다.

1. 재정 자료의 한계: 2021-2024년도 교부금 보고서는 명예퇴직 수당 '총 예산액'은 명시하고 있으나, 예산 산정의 기준이 된 '명예퇴직 신청 인원' 또는 '대상 인원'은 명시하지 않았다.1
2. 통계 자료의 한계: 2024 교육통계 분석자료집 스니펫은 2023년의 명예퇴직'률(%)'은 제공하나, 사용자가 요청한 최근 5년(2019-2023년)간의 연도별 '명예퇴직 교원 수(명)' 원자료는 포함하지 않았다 (제공된 자료의 [표 III-8-1]은 2007년에서 데이터가 중단됨).1

따라서 본 보고서는 가용한 데이터를 최대한 활용하여 '예산 총액'의 5개년 추이와 '2023년 실제 퇴직률'의 심층 분석을 결합하는 방식으로 추세를 유추하고 그 함의를 도출한다.

 

II. 교원 명예퇴직 관련 재정 수요 분석 (2021-2025년)

2.1. 분석 근거: 기준재정수요 '교직원인건비' 항목

 

교육부는 매년 '지방교육재정교부금'을 전국 17개 시·도 교육청에 교부하며, 이때 교육 재정의 기준이 되는 '기준재정수요'를 산정한다. '교원 명예퇴직 수당'은 이 기준재정수요의 핵심 항목인 '교직원인건비' 내에 포함되어, 국가가 보전해야 할 필수 비용으로 관리된다.1

따라서 2021년부터 2025년까지 5년간 이 항목의 예산 추이를 분석하는 것은, 교원들의 명예퇴직 수요에 대한 정부의 재정적 대응 기조와 실제 수요 예측 규모를 파악하는 가장 정확한 지표이다.

 

2.2. 5개년 명예퇴직 예산 편성 추이 (2021-2024년 '교원' 중심 분석)

 

2021년부터 2024년까지 4년간 '교원 명예퇴직 수당'(부담금 및 정산분 포함)으로 편성된 기준재정수요 예산액은 4년 연속 증가했으며, 특히 2023년부터 그 증가폭이 가속화된 것으로 분석되었다.

[표 1] 교원 명예퇴직 수당 예산 편성 추이 (2021-2024년)

(단위: 억원)

 

연도	기준재정수요 항목	총 예산액	전년 대비 증감	자료 출처
2021년	교원 명예퇴직 수당(부담금포함)	11,046	-	1
2022년	교원 명예퇴직 수당(부담금포함)	11,092	+ 46	1
2023년	교원 명예퇴직 수당(정산분포함)	11,536	+ 444	1
2024년	교원 명예퇴직 수당(정산분포함)	12,748	+ 1,212	1

이러한 예산 편성 추이는 3단계의 뚜렷한 가속화 과정을 보여준다.

• 1단계 (2021-2022년): 안정적 관리
  2022년 예산은 전년 대비 46억 원 증가에 그쳐 1, 이 시기까지는 명예퇴직 수요가 안정적(Stable) 수준에서 관리되고 있었음을 시사한다.
• 2단계 (2022-2023년): 수요 증가 인식
  2023년 예산은 전년 대비 444억 원 증가하며, 증가폭이 2022년 대비 약 9.7배 급증했다.1 이는 2022년 하반기 예산 편성 시점에서 명예퇴직 수요가 이전과 달리 유의미하게 증가하고 있음을 교육 당국이 인지하고 재정에 반영하기 시작했음을 보여준다.
• 3단계 (2023-2024년): 수요 폭증에 대한 선제적 대응
  2024년 예산은 전년 대비 1,212억 원이라는 이례적인 규모로 폭증했다.1 이는 2023년의 증가폭(444억)보다도 약 2.7배 더 큰 규모이다. 2023년 한 해 동안 현장에서 명예퇴직 신청자가 급증하는 현실이 2024년도 예산 편성에 강력하게 반영된 것이다. 이는 2024년 교육통계(2023년 현황)가 공식 발표되기 이전에, 재정 당국이 이미 현장의 '조기 퇴직 러시'를 인지하고 교부금 예산을 선제적으로 대폭 확충했음을 의미한다.

 

2.3. 2025년 예산 분석: 총액 증가 기조 유지

 

2025년도 교부금 보고서는 이전 4개년과 달리 '교원' 명예퇴직 수당을 별도 표기하지 않고, 교육전문직원, 지방공무원, 사립학교 사무직원을 모두 포함한 '명예퇴직비' 총액을 제시하고 있다.1

정확한 비교를 위해 2024년 예산 또한 2025년과 동일한 기준으로 모든 직종을 합산하면 다음과 같다.

• 2024년 명예퇴직비 총액 (모든 직종 합산) 1

• 교원: 12,748억 원
• 교육전문직원: 34억 원
• 교육공무원이 아닌 공무원 및 사무직원: 443억 원
• 2024년 합계: 1조 3,225억 원

• 2025년 명예퇴직비 총액 (모든 직종 합산) 1

• 2025년 합계: 1조 3,903억 원

분석 결과, 2025년의 '총' 명예퇴직 예산은 2024년의 '총' 예산 대비 678억 원(약 5.1%) 증가했다.1 이는 교원을 포함한 교육 현장의 조기 퇴직 수요가 2025년에도 꺾이지 않고 지속적으로 증가 추세임을 정부의 재정 계획이 확인시켜주고 있다.

 

III. 교원 명예퇴직의 통계적 현황과 구조적 배경

3.1. 분석 근거: 2024 교육통계 분석자료집

 

정부의 재정 수요(예산)가 '미래 예측'에 기반한 '계획'이라면, 2024년에 발간된 교육통계 분석자료집은 2023년까지의 '현실'을 보여준다.1 이 자료는 교원 퇴직의 사유를 정년퇴직, 명예퇴직, 그리고 기타 퇴직으로 구분하여 그 비중과 추이를 분석하고 있다.

 

3.2. 2023년 현황: 정년퇴직을 압도하는 명예퇴직

 

2023년 기준, 교원 퇴직의 가장 주된 사유는 '정년 도달'이 아닌 '명예퇴직'이었음이 통계적으로 확인되었다.1

[표 2] 2023년 학교급별 퇴직 사유별 퇴직률 비교

(단위: %)

 

학교급	명예퇴직률 (A)	정년퇴직률 (B)	격차 (A-B)	자료 출처
초등학교	1.4	0.7	+ 0.7 %p	1
중학교	2.6	1.6	+ 1.0 %p	1
고등학교	2.0	1.9	+ 0.1 %p	1

이러한 통계는 특히 학교급별로 주목할 만한 편차를 드러낸다. 모든 학교급에서 명예퇴직이 정년퇴직을 앞섰으나, 그 정도는 매우 상이했다.

• 중학교 (Middle School)의 이례적 퇴직률:
  중학교 교원의 명예퇴직률은 2.6%로, 초등학교(1.4%)의 약 1.8배, 고등학교(2.0%)의 1.3배 수준에 달했다.1 이는 교직 생애주기 중 중학교 단계에서 교원들이 가장 큰 소진(burnout)이나 직무 불만족을 겪고 있을 가능성을 시사한다. 학생 생활 지도의 어려움이 가장 큰 시기라는 점, 그리고 고교학점제 등 상위 학교급의 정책 변화에 따른 부담 전이 등이 복합적으로 작용했을 수 있다.

 

3.3. 구조적 배경: 2014년 '연금 개혁 쇼크'의 고착화

 

2024년 교육통계 분석자료집은 2014년에 명예퇴직률이 이례적으로 급증했던 원인을 '2015년 공무원연금법시행령 개정(연금 납부액 인상 및 수령액 감소)'에 따른 '선제적 퇴직 신청'이 증가했기 때문으로 분석했다.1

이는 현재의 명예퇴직 급증 현상을 해석하는 데 매우 중요한 역사적 기준점을 제공한다. 2014년의 명예퇴직 급증은 '연금 개혁'이라는 명확하고 일회적인 이벤트로 인해 발생한 '이상치(Outlier)' 혹은 '쇼크(Shock)'로 간주되었다.

• 2014년 (연금 쇼크) 명예퇴직률 (최고치): 초등 1.7%, 중학 2.5%, 고교 2.2% 1
• 2023년 (현재) 명예퇴직률: 초등 1.4%, 중학 2.6%, 고교 2.0% 1

두 시점의 데이터를 비교 분석한 결과, 약 10년이 지난 2023년의 명예퇴직률이 2014년의 '역대급 쇼크' 수준과 거의 동일하거나, 중학교의 경우 2.5%에서 2.6%로 오히려 초과한 것으로 나타났다.

이는 2014년에는 '연금'이라는 단일 이슈가 촉발했던 현상이, 2023년에는 연금 문제를 포함한 교권 하락, 과중한 행정 업무, 학생 및 학부모와의 갈등 등 복합적이고 만성적인 요인에 의해 '구조적 현상'으로 고착화되었음을 강력하게 시사한다.

 

3.4. 5개년(2019-2023) 통계 분석의 한계

 

사용자가 요청한 '최근 5년'간의 실제 명예퇴직 교원 '수(명)' 데이터는 제공된 자료에서 확인이 불가능하다. 2024 교육통계 분석자료집 [표 III-8-1] 스니펫은 2007년까지만 데이터를 포함하고 있어 2019-2022년의 연도별 추세 확인이 불가했다.1

따라서 본 보고서는 2023년의 '퇴직률(%)'을 2014년의 역사적 최고치와 비교하는 질적·맥락적 분석을 수행하였으며, 2019-2022년의 연도별 정량(수) 분석은 자료의 한계로 인해 생략한다.

 

IV. 종합 분석 및 결론: 재정 수요와 인력 유출의 동기화

4.1. 재정(예산)과 현실(통계)의 연관성

 

본 보고서의 두 축인 재정 수요(II장)와 통계 현실(III장)은 명확한 인과관계와 동기화(Synchronization)를 보여준다.

• 현실 (2023년 통계): 2014년 '연금 쇼크' 수준의 높은 명예퇴직률이 2023년 '뉴 노멀'로 고착화되었다.1
• 대응 (2024년 예산): 정부는 이러한 현실을 인지하고, 2024년도 교부금 예산 편성 시 '교원 명예퇴직 수당'을 전년 대비 1,212억 원이라는 이례적인 규모로 증액 편성했다.1

결론적으로, 2021-2025년의 '예산의 가속적 증가'는 2023년에 관찰된 '높은 실제 명예퇴직률'의 재정적 결과이다. 동시에 이는 이러한 추세가 2024년 이후에도 지속될 것이라는 정부의 공식적인 예측이 반영된 결과이기도 하다.

 

4.2. 교육 정책 및 인력 수급에 대한 시사점

 

교원 명예퇴직의 증가는 단순히 재정적 부담을 넘어, 교육 인력 수급의 근간을 흔드는 구조적 문제로 작용하고 있다.

• 이중 재정 부담: 명예퇴직의 증가는 1) 숙련된 교원에게 지급하는 '퇴직 수당 예산'(2024년 기준 1.27조 원 이상)의 증가와 1 2) 이들의 공백을 메우기 위한 '신규 교원 채용 및 양성 비용'의 동시 발생을 의미한다. 이는 교육 재정의 효율성을 저하시키는 심각한 요인이다.
• 인력 공백 및 교육의 질: 정년퇴직은 그 규모가 수년 전부터 예측 가능하여 중장기적 인력 수급 계획으로 대응할 수 있다.1 반면, 변동성이 큰 명예퇴직의 증가는 학교 현장에 예측 불가능한 인력 공백을 야기한다. 특히 높은 명예퇴직률 1은 숙련된 교원의 조기 이탈로 인한 학교 현장의 노하우 전수 단절, 신규 교사의 과중한 부담, 그리고 궁극적으로 교육의 질 관리 저하로 이어질 수 있다.

 

V. 정책 제언: 데이터 기반 교원 인력 관리 전략

5.1. 재정 및 인사 데이터의 통합 관리 ('블랙박스' 해소)

 

현재 교부금 보고서는 '총 예산액'은 제시하고 있으나 1, 그 예산을 산출한 '기준 인원(N명)'을 공개하지 않아 1, 예산 증가의 구체적인 원인(신청자 수 증가 vs 1인당 지급액 증가)을 알 수 없는 '블랙박스' 상태이다.

따라서 지방교육재정 교부금 보고서의 '교직원인건비' 산정 내역에 '교원 명예퇴직 수당' 항목을 편성할 때, 총액뿐만 아니라 '명예퇴직 예산 산정 기준 인원(공립/사립 구분)'을 명시적으로 포함하도록 보고 양식을 개정하여 재정 계획의 투명성과 예측 가능성을 제고해야 한다.

 

5.2. '명예퇴직률'을 교원 수급 계획의 핵심 변수로 반영

 

2023년 기준, 명예퇴직률이 정년퇴직률을 모든 학교급에서 상회하는 것이 확인된 이상 1, 명예퇴직은 더 이상 이례적 현상이 아니다. 향후 중장기 교원 수급 계획(신규 교사 선발 규모 결정 등) 수립 시, 정년퇴직자 수 1뿐만 아니라 현재의 높은 '명예퇴직률'을 주요 상수로 반영하여 현실적인 교원 이탈 규모를 예측해야 한다.

 

5.3. 교원 조기 퇴직의 비재정적 요인에 대한 심층 분석 (특히 중학교)

 

2014년 연금 개혁 1 외에 현재의 높은 명예퇴직률을 설명할 요인 분석이 시급하며, 특히 중학교(2.6%)의 이탈률이 이례적으로 높다는 점 1에 주목해야 한다. 정부 차원에서 교원들이 조기 퇴직을 선택하는 비재정적 요인(예: 교권 침해, 악성 민원 부담, 행정 업무 과중, 직무 만족도 하락 등)에 대한 전국 단위의 심층 실태 조사가 필요하다. 특히, 가장 높은 이탈률을 보이는 '중학교' 교원을 대상으로 한 집중적인 원인 분석 및 맞춤형 지원 대책 마련이 시급하다.

참고 자료

1. 2-3-8_교원의 퇴직.pdf