새로운 교육국정 과제 : 교육가치 경쟁시대 열기

새로운 교육국정 과제_교육의 가치경쟁.hwp

우리나라는 진보와 보수가 각각 자신의 가치를 정권이 바뀔 때마다 교육정책으로 펼쳐왔다. 그 과정을 통해 정권이 바뀔 때마다 교육정책의 기조가 바뀌어 국민들이 혼란을 겪어 왔다. 하지만, 지난 6·2지방선거는 우리나라의 교육가치 갈등에 새로운 비젼을 제시했다.

6·2지방선거 교육감 선거에서 진보성향의 교육감이 6명이나 당선되면서 교육에 있어서 MB정부의 성적중심의 경쟁이라는 가치와 진보진영의 창의력 중심의 협동이라는 가치가 지자체에 따라 경쟁하는 상황이 전개되었다. 이것은 매우 바람직한 현상이다.

세계교육의 1위를 달리고 있는 핀란드 교육 역시 경쟁과 협동이라는 가치가 부딪쳐 왔고, 오랜시간의 논의 끝에 교육에 있어서는 경쟁보다는 협동이라는 가치가 중요하다는 국가적 합의를 이루었다. 그 결과가 지금의 핀란드 교육을 만들었고 그 선택이 맞았다는 것을 PISA를 통해 증명했다.

우리나라가 핀란드처럼 교육가치의 사회적 합의에 이르기 위해서는 반드시 가치경쟁의 과도기가 필요하다. 우리는 아직까지 한번도 동시에 지역을 달리하여 가치경쟁을 경험하지 못했다. 6·2지방선거는 국민들이 선거를 통해 새로운 실험을 가능하게 만든 역사적 선거이다. 하지만 MB정부는 지난 6·2 지방선거에서 국민이 만들어내 교육가치 경쟁에 역행하여 오히려 교과부장관의 권한을 강화하는 여러 입법조치가 있었다.

 

<표 1> 진보교육감 취임 이후 권한 관련 법령 개정 및 조치 (2010년 6월 이후)

구 분	주요 내용	비 고
「초ㆍ중등교육법 시행령」(대통령령 제22712호, 2011. 3. 18) 개정ㆍ공포	학교규칙의 기재사항(제9조)	학칙 제ㆍ개정 시 학생의견 청취
	평가의 대상, 기준, 절차ㆍ공개 등(제11조~제13조)	기관 및 학교평가의 내용 생략/ 2010.12.24 입법예고
	학생의 징계 등(제31조)	징계 방법으로 출석정지 도입(1회 10일 이내, 연간 30일 이내)
	국ㆍ공립 학교운영위원회(제58조 ~제63조)	학교운영위원회 운영 방법 개선/ 2010.12.24 입법예고
	고등학교 입학전형 실시권자(제77조~제81조)/ 2011. 2.16 입법예고	평준화지역을 교육과학기술부령에서 시ㆍ도조례로 정하도록 하면서 사실상 요건 강화
자율형 사립고등학교의 지정 및 운영에 관한 규칙(교육과학기술부령 제99호, 2011. 3. 4) 개정ㆍ공포	서울을 제외한 광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 전형방법을 학교의 장이 정하는 방법으로 실시할 수 있도록 하여 해당 시ㆍ도 교육감의 의지와 무관하게 촉진시키는 효과	이미 포화상태인 서울 이외 지역의 자율형 사립고 설립 촉진 목적, ‘사회적 배려 대상자’(입학정원의 20%)는「초ㆍ중등교육법 시행령」제91조의3제③항에 정함)
지방교육행정기관 재정투ㆍ융자사업 심사규칙 일부개정(안) 입법예고(2011. 3. 4)	자체심사 대상을 ‘교육감이 실시하는 사업비 10억 이상 100억 미만’에서 “5억 이상”으로 낮춤	「지방재정법 시행령」개정에 따른 후속조치로 심사대상 사업이 늘어나게 될 개연성이 커짐
교장공모제에 대한 현장조사 방침 천명(2011. 1~2월)	내부형 공모제와 관련하여 ‘동시다발적 민원이 제기된다’는 이유를 들어 진보교육감 견제	2011년 1월 14일 한국교총의 격렬한 반발을 수용하는 형식을 취함
「교원 등의 연수에 관한 규정」(대통령령 제2676호, 2011. 2.25) 개정ㆍ공포	교원능력개발평가 조문 신설(교과부장관 및 교육감을 평가 실시의 주체로 하는 한편, 평가의 원칙, 항목 등을 정함)	법률 사항을 시행령 개정으로 쐐기를 박음(국회에 계류 중인 세 개의 개정 법률안 참조)
무상급식과 학교신설비 축소 연계 보도	보도자료를 통해 시ㆍ도교육청이 예산편성 내역에 대해 시비	무상급식 추진 등을 좌절시키려는 선전전의 성격을 띠고 있음
‘현장중심 교육개혁 종합대책’(2010. 12)	시ㆍ도교육감의 일부 권한 폐지, 학교의 권한 강화 천명	“현장 중심 교육개혁 착근을 위한 단위학교 자율역량 강화 종합대책”
「지방교육재정교부금법」일부개정안 입법예고(2010. 9. 28)	특별교부금의 재원 축소(종전의 내국세 총액의 1만분의 2,027에 해당하는 금액의 100분의 4에서 100분의 3으로 축소)	아울러 종전 ‘국가시책사업’의 명칭을 “국가정책수요”로 변경, 그 의미를 보다 분명히 함
「초ㆍ중등교육법」일부개정법률안 입법예고(2010. 8. 26)	교육비 신청 가구의 금융정보 조회 등을 가능토록 하는 등 진보교육감의 전면 무상급식에 대한 대응적 성격	교육비(급식비 포함) 지원에서 ‘낙인효과’를 방지한다는 명분으로 법 제4장 제1절 제30조의8부터 제30조의 14까지 신설

출처: 진보교육감 시대, 지방 교육 정치-행정 권력의 충돌, 김용일, 2011.3.4 「지방교육자치시대! 진단과 과제」 토론회 자료집

 

지난 대선 때 MB교육정책의 큰 그림을 그렸던 이주호 장관은 지난 대선을 치르는 과정에서 공개적인 장소에서 한나라당의 대선교육공약은 당시 교육인적자원부의 해체하고 시·군구 교육청의 기능을 축소하여 교수지원업무만 하도록 하겠다고 여러 차례 밝힌바 있다. 하지만 정권을 잡은 후 그 공약은 헛공약이 되어 버렸다.

새로 탄생하는 정부는 반드시 교육가치 경쟁이 일어날 수 있는 토대를 마련하는 것을 가장 중요한 지표로 삼아야 한다.

 

1. 교육가치 경쟁시대를 열기 위해 필요한 정책들

 

1)국가교육위원회 설치: 교과부의 권한을 축소하고 정권차원에서 교육을 좌우하기 보다는 사회적 합의를 통한 교육정책을 펼치기 위해 위원회 방식의 교육정책 수립이 필요하다. 교육과학기술부는 국가교육위원회에서 결정된 정책을 집행하는 집행기구로 바뀌어야 한다. 국가교육위원회와 관련하여서는 최근 경기도교육청이 발주하여 김용일(한국해양대학교)교수를 중심으로 연구하고 있는 연구 성과물에 잘 기술되어 있어 생략한다.

 

2)교육감 권한 강화

선출직 교육감과 임명직 교과부 장관의 갈등은 법률적으로 정리될 필요가 있다. 지금은 너무 많은 경우 교과부 장관과 교육감의 권한이 모호하게 정의되어 있다. 교육감이 선출직이 아니였던 시절 교육감이란 교과부 장관의 명령을 집행하는 하위 기관장에 불과했다. 하지만, 선출직으로 바뀌고 교육자치가 우리나라가 나아가야할 방향이라면 교육감의 위상이 법률적으로 새롭게 정의될 필요가 있다. 관련한 많은 연구를 통해 각종 교육법에서 교과부 장관과 교육감의 역할 구분이 필요하다.

 

3)특별 교부금 재원 2%로 축소

교과부 장관이 시도교육청에 나누어주지 않고 사용할 수 있는 특별교부금은 지방 교육 재정 교부금 4%(2012년의 경우 1조 3,485억 원 정도로 추정)로 되어 있다. 이 돈을 특별 교부금의 재원을 2%로 줄일 것을 제안한다.

특별 교부금의 절반 축소는 쉽게 이야기하면 교과부의 교육청 통제 능력을 절반으로 줄이는 것이다. 그리고 교과부의 교육청 통제 권한이 줄어든 만큼 선출직 교육감의 능력이 확대되는 것이다. 이로 인한 우려나 부작용이 있을 수 있지만 이에 대해서는 기본적으로 지역민의 교육감 선출권에 의해 상당 부분 통제가 될 것이다. 그리고 교육감 직선제로 인한 교육 자치가 강화된 시대의 흐름을 인정하지 않고, 교과부가 이전의 중앙 통제적인 교육청 통제의 기제를 강화할수록 교육 지방 자치가 왜곡되고 학교 현장의 교육도 신음할 수밖에 없는 현실을 직시해야 할 것이다.

무엇보다 교과부가 교육청을 일방적으로 통제하려고 하지 말고, 협의하는 문화를 만들어 가야 할 것이다. 그리고 교육에 새로운 사업을 많이 투여해 정권의 표를 모으거나 특정 개인의 교육 철학을 반영하려 하지 말고, 학교가 특정 정권이나 교과부장관에 의해 영향을 덜 받고 교육 본질에 집중할 수 있는 여건을 만드는 일에 집중해야 할 것이다. 교과부의 힘을 강화하기보다는 학교 현장 가운데서 제대로 된 교육력이 강화되도록 자신의 힘을 약화시키고 보다 겸손하게 교육청과 학교와의 관계를 설정하려는 노력을 해야 할 것이다. 특별 교부금을 줄이는 것이 이러한 겸손하고 섬기는 교과부를 만드는 데 도움이 될 것이다.

 

4)시·도 교육청 평가를 학부모 만족도로 단순화 하기

2012년 7월 10일, 교육과학기술부는 시도교육청 평가 결과를 발표하였다. 서울시 교육청과 경기도 교육청은 2010년과 2011년에도 최하위를 기록했고, 2012년 시도교육청 평가에서도 최하위의 성적을 기록했다. 그러나 이와는 반대로 대구시교육청은 2010년에 종합 4위를 기록하고 2011년에는 종합 3위로 올라서더니, 2012년에 이르러서는 시교육청 경쟁에서 1등급에 해당하는 『우수 등급』를 차지하였다. 인천시교육청도 이와 다르지 않다. 인천시교육청도 2010년에는 6위로 시작하였으나 2011년에는 2위로 껑충 발돋움 하였고, 2012년에는 대구, 대전, 제주, 충북 교육청과 함께 『우수 등급』의 영예를 차지하였다.

안민석 의원실이 밝힌 <표1>2009-2011특별교부금 시책사업 시도교육청 대응투자 현황에 따르면 시책사업에 따른 시도교육청의 대응투자가 2009년 50.8%에서 2011년 92.7%로 늘어났다. 진보 성향의 교육감이 있는 서울,경기,강원,전북,전남,광주 지역은 상대적으로 대응투자비율이 소폭 증가한 편이지만 보수 성향의 교육감 지역은 교과부 시책사업에 대한 대응투자 비율이 급상승하는 현상을 보여 대조를 이루고 있다. 시도교육청의 대응투자가 늘어났다는 말은 선출직 교육감의 교육정책이 예산을 통해 중앙정부에 의해 유도되고 있다는 의미에서 교육자치의 심각한 역행을 의미하고 있다.

 

<표1>2009-2011특별교부금 시책사업 시도교육청 대응투자 현황

시‧도명	2009			2010			2011
	특교	시‧도자체	특교대비 자체비율	특교	시‧도자체	특교대비 자체비율	특교	시‧도자체	특교대비 자체비율
서울	65,445	27,481	42.0%	78,297	58,338	74.5%	88,673	53,139	59.9%
부산	34,607	31,424	90.8%	44,117	29,583	67.1%	46,505	43,024	92.5%
대구	24,822	12,604	50.8%	30,211	23,479	77.7%	37,274	39,015	104.7%
인천	22,624	9,154	40.5%	30,540	17,089	56.0%	30,988	24,805	80.0%
광주	19,887	15,109	76.0%	24,434	15,586	63.8%	20,088	13,851	69.0%
대전	17,652	7,885	44.7%	21,373	14,308	66.9%	20,071	24,010	119.6%
울산	13,552	9,973	73.6%	15,707	12,146	77.3%	19,237	20,858	108.4%
경기	103,267	69,713	67.5%	109,725	39,218	35.7%	127,813	83,659	65.5%
강원	29,087	13,055	44.9%	35,405	12,643	49.8%	27,391	19,305	70.5%
충북	30,300	10,819	35.7%	35,629	18,699	52.5%	32,785	44,088	134.5%
충남	36,396	24,898	68.4%	45,420	40,323	88.8%	41,284	45,891	111.2%
전북	39,649	5,988	15.1%	45,633	19,838	43.5%	38,678	23,766	61.4%
전남	40,716	12,508	30.7%	41,799	19,030	45.5%	46,039	34,714	75.4%
경북	41,055	35,308	86.0%	49,944	34,560	69.2%	49,775	77,459	155.6%
경남	52,901	8,074	15.3%	51,626	78,289	151.6%	50,397	78,715	156.2%
제주	12,149	2,497	20.6%	12,657	7,642	60.4%	11,172	11,295	101.1%
계	584,109	296,490	50.8%	672,517	440,771	66.3%	688,170	637,594	92.7%

(자료출처: 안민석 의원실 2011.9)

선출직 교육감이 교과부의 시책사업에 대응투자를 늘릴 수밖에 없는 것은 시도교육청의 평가 때문이다. 2010년 처음으로 전국적인 시독교육감 선거가 있은 며칠후인 6월 16일 교과부는 시도교육청의 평가결과를 발표한다. 평가를 위해 사용한 지표들을 살펴보면 시․도 교육청의 평가가 학생과 학부모의 교육만족도를 반영하기 보다는 주로 정부에서 시행하는 교육정책을 얼마나 잘 수용했는지 여부를 다루고 있다. 전체점수의 43%(1000점 중 430점)가 정부 정책을 얼마나 잘 수용했는지 묻고 있다. 이에 반해 부모의 만족도 조사는 5%(50점), 학생 만족도는 전혀 반영이 되고 있지 않다. 특히 학생의 경우는 건강․안전과 관련하여 7%(70)점만을 반영하고 있다. 유니세프가 제공하고 있는 학생 관련 지표27가지 중 2가지 정도만 반영하고 있다. 학생과 관련된 지표들은 국제적 기준으로 보았을 때 너무나 빈약한 평가였다. 최악의 내용은 ‘공직윤리 및 청렴도’를 평가한 부분인데 평가지표로 사용된 지표에서는 실제 청렴도를 알수 있는 ‘청렴도 지수 및 향상도(20점)’보다 ‘공직윤리 및 국가교육정책 수용도 평가(30)’에 더 높은 점수를 주었다. 은 도덕적으로 청렴하지 못한 결과가 나오도록 평가지표가 구성되어 있다. 다름 말로 하면 국가교육정책을 수용하지 않는 시도교육청은 악이라는 인식이 담겨 있다. 이러한 인식은 교육자치와는 거리가 먼 것이다.

2011년 시도교육청의 시책사업 대응투자가 늘어난 것은 교과부의 시도교육청 평가와 관련한 특별교부금의 차등지급과 무관하지 않다. 교과부가 예산을 통해 선출직 교육감이 책임을 지고 있는 시도교육청을 통제하기위해 특별교부금을 사용하여 더 많은 예산을 끌어오기 위해 시도교육감이 자신의 철학에 바탕한 교육행정을 펼수없다는 이것은 국가적 손실이다.

특별교부금의 10%정도(2012기준 1300억)는 재난상황을 대비하는 예산인데 재난상황이 발생하지 않은 경우 시도교육청의 평가결과에 의해 차등적으로 나누어주고 있다. 교육과학기술부는 2011년 시도교육청 평가를 통해, 최상위 교육청에는 130억원을 지급하고, 최하위 교육청에는 16억원을 지급한 바 있다. 시·도교육청이 교과부의 사업에 목을 맬 수 밖에 없다.

재난상황을 대비한 예산을 사용할 때 절반(2012년 6500억)은 학생수에 비례해서 시·도교육청으로 나누어 주고, 나머지 절반은(2012년 6500억)은 학부모의 시·도교육청 만족도 조사를 여론전문 조사기관에 의뢰하여 그 결과에 따라 차등지급하는 것이 마땅하다.