정 책 의 견 서
학생 수 급감과 정년연장 시대,
초등교원 수급 위기의 구조적 분석과 정책 대안
— 코호트 추적 분석과 시나리오 모델링에 기반한 정책 제언 —
2026. 2.
요약 (Executive Summary)
| 구분 | 핵심 내용 |
| 문제 인식 | 초등학교 학생 수가 2025~2031년 7년간 약 80만 명(-34.3%) 급감하는 반면, 교원 퇴직은 연 1.6% 수준에 그쳐 대규모 잉여 교원이 발생할 전망. 여기에 명예퇴직 급감과 정년연장이 겹치면 신규채용 적체가 심화됨. |
| 핵심 발견 1 | 코호트 분석 결과, 초등교원 55~60세의 연간 명퇴 이탈률은 평균 9.6%(약 1,700명). 96년 이후 임용자의 연금 구조 변화로 이 수치가 2031년 이후 급감할 전망. |
| 핵심 발견 2 | 정년연장(민주당 제2안)은 명퇴 급감을 완화하지 않고 오히려 악화시킴. 70~72년생의 명퇴 유보를 촉발하고, 정년연장의 단계적 시행으로 2031·2033·2038년에 정년퇴직자가 0명이 되는 '계단식 공백'이 발생. |
| 핵심 발견 3 | 학생 수 급감 속도가 교원 퇴직 속도를 압도하여, 2026년부터 모든 시나리오에서 교원 잉여 발생. 2031년 기준 잉여 교원 3.2~3.6만 명 전망. |
| 정책 제안 | ① 96년 이후 임용자 명퇴수당 상향(계수 0.5→0.66) ② 정년연장 시 한시적 명퇴수당 할증 병행 ③ 잉여 교원 불구, 교육여건 개선을 위한 정책적 채용 유지 ④ 교사1인당 학생수 목표 하향(10명 이하) 설정 |
핵심 메시지: 명예퇴직 급감은 '신규채용 불가'의 문제가 아니라 '잉여 교원 관리'와 '정책적 채용 의지'의 문제이다. 정부가 교육여건 개선을 위해 잉여 상태에서도 채용을 계속할 것인지가 교대 졸업생의 미래와 대한민국 초등교육의 질을 결정한다.
목 차
제1장 문제의 배경: 초등교육이 직면한 이중 위기
1.1 학생 수 급감: 전례 없는 규모
교육부가 2025년 발표한 학생 수 추계 자료에 따르면, 전국 초등학교 학생 수는 2025년 약 235만 명에서 2031년 약 155만 명으로 7년간 약 80만 명(-34.3%)이 감소할 전망이다. 이는 연평균 약 11만 5천 명씩 줄어드는 것으로, 대한민국 교육 역사상 전례 없는 규모의 감소이다.
| 연도 | 학생 수 | 전년 대비감소 | 감소율 | 누적감소율 | 초1학생수 | 초1감소율 |
| 2025 | 2,350,409 | - | - | - | 327,266 | - |
| 2026 | 2,224,324 | -126,085 | -5.4% | -5.4% | 300,092 | -8.3% |
| 2027 | 2,079,753 | -144,571 | -6.5% | -11.5% | 279,930 | -6.7% |
| 2028 | 1,916,301 | -163,452 | -7.9% | -18.5% | 264,829 | -5.4% |
| 2029 | 1,766,829 | -149,472 | -7.8% | -24.8% | 250,183 | -5.5% |
| 2030 | 1,647,850 | -118,979 | -6.7% | -29.9% | 235,021 | -6.1% |
| 2031 | 1,545,525 | -102,325 | -6.2% | -34.3% | 223,387 | -5.0% |
※ 출처: 교육부 학생 수 추계 자료 (2025), 전국 초등학교 합계
특히 2028~2029년에 감소폭이 최대(연 15만~16만 명)에 달하며, 초등학교 1학년 입학생은 2025년 32.7만 명에서 2031년 22.3만 명으로 약 10만 명(-31.8%) 줄어든다. 이는 앞으로 6년간 학급당 학생수가 자연적으로 감소함을 의미한다.
1.2 교원 퇴직 구조: 명퇴 급감의 메커니즘
2019~2025년 교육통계 분석자료집을 활용한 코호트(동일연령집단) 추적 분석에 따르면, 초등교원 만 55~60세의 연간 이탈자(명예퇴직 추정)는 평균 약 1,700명이며, 평균 이탈률은 9.6%이다.
| 추적 기간 | 대상 인원(55~60세) | 이탈자추정 | 이탈률 | 변동 | 비고 |
| 2019→20 | 16,606 | 1,685 | 10.1% | ||
| 2020→21 | 17,522 | 1,663 | 9.5% | ↓ | |
| 2021→22 | 17,946 | 1,065 | 5.9% | ↓↓ | 코로나19 퇴직 유보 |
| 2022→23 | 18,079 | 2,212 | 12.2% | ↑↑ | 유보 수요 분출 |
| 2023→24 | 17,419 | 1,552 | 8.9% | ↓ | |
| 2024→25 | 17,976 | 2,005 | 11.2% | ↑ | |
| 평균 | 17,591 | 1,697 | 9.6% | 6개년 평균 |
※ 출처: 교육통계 분석자료집 2019~2025, 초등학교 교원 연령별 인원수 총계 기준 코호트 추적
연령별로 보면, 이탈률은 연령이 높을수록 급증한다(55세 7.5% → 60세 16.5%). 이는 만 58세를 전후한 명퇴수당과 즉시 연금 수령이라는 경제적 유인이 퇴직 결정에 결정적 영향을 미침을 보여준다.
문제의 핵심: 1996년 이후 임용자(73년생 이후)는 연금 개시 연령이 65세로 늦춰져, 만 58세 명퇴 시 7년간 소득 공백이 발생한다. 95년 이전 임용자 대비 누적 소득 격차가 약 2억 4천만 원에 달해, 명예퇴직의 경제적 유인이 사실상 소멸한다. 이들이 만 55세에 도달하는 2028년부터 명퇴 급감이 시작될 전망이다.
제2장 정년연장이 명예퇴직에 미치는 영향
2.1 민주당 정년연장 제2안의 교육공무원 적용
현재 논의 중인 민주당 정년연장특별위원회의 제2안(2039년 완성)이 교육공무원에 동일하게 적용될 경우, 정년이 다음과 같이 단계적으로 연장된다.
| 시행 시기 | 일반근로자 | 교육공무원 | 연장 폭 | 해당 출생 연도 및 영향 |
| 현행 | 60세 | 62세 | - | ~69년생: 현행 정년 적용 |
| 2029년~ | 61세 | 63세 | +1세 | 69년생: 정년 1년 연장 |
| 2032년~ | 62세 | 64세 | +2세 | 70~73년생: 정년 2년 연장 |
| 2037년~ | 64세 | 65세 | +3세 | 74년생 이후: 정년 3년 연장 |
| 2039년~ | 65세 | 65세 | 동일 | 완성 (일반·교육공무원 동일) |
2.2 정년연장의 '계단식 공백': 특정 연도 정년퇴직자 0명
제2안이 교육공무원에 적용될 경우, 정년 연장이 단계적으로 이루어지면서 특정 연도에 정년퇴직자가 0명이 되는 '공백 연도'가 발생한다. 이는 매끄러운 전환이 아닌 '계단식 공백'이다.
| 출생연도 | 현행 정년 | 현행퇴직연도 | 제2안정년 | 제2안퇴직연도 | 연장 | 비고 |
| 1967년생 | 62세 | 2029 | 62세 | 2029 | 0 | 현행 마지막 |
| 1968년생 | 62세 | 2030 | 62세 | 2030 | 0 | 현행 적용 |
| 1969년생 | 62세 | 2031 | 63세 | 2032 | +1 | ★ 2031년 정년퇴직자 0명 |
| 1970년생 | 62세 | 2032 | 64세 | 2034 | +2 | ★ 2033년 정년퇴직자 0명 |
| 1971년생 | 62세 | 2033 | 64세 | 2035 | +2 | |
| 1972년생 | 62세 | 2034 | 64세 | 2036 | +2 | 95년 이전 임용(추정) |
| 1973년생 | 62세 | 2035 | 64세 | 2037 | +2 | 96년 이후 임용 시작 |
| 1974년생 | 62세 | 2036 | 65세 | 2039 | +3 | ★ 2038년 정년퇴직자 0명 |
| 1975년생 | 62세 | 2037 | 65세 | 2040 | +3 |
정년퇴직 공백 연도 3회 발생: 2031년(1969년생 +1년 이동), 2033년(1970년생 +2년 이동), 2038년(1974년생 +3년 이동, 3년간 정년퇴직자 없음). 특히 2031년은 명퇴 급감(73년생+ 도달)과 정년퇴직 공백이 동시에 발생하여, 총 퇴직자가 약 900명(현행 3,100명의 29%)으로 급감하는 최악의 해가 된다.
2.3 핵심 분석: 완화가 아닌 악화
정년연장이 명예퇴직 급감을 완화할 것이라는 일반적 기대와 달리, 세대별 행동 유인을 분석하면 정년연장은 명퇴 급감을 악화시키는 방향으로 작용한다.
(1) 70~72년생(95년 이전 임용): '명퇴를 미루는' 세대
이 세대는 현행 제도에서도 연금 공백이 없다. 만 58세에 명퇴해도 곧바로 연금을 받을 수 있어, 지금까지 활발하게 명예퇴직을 해왔다(이탈률 약 10%). 그런데 정년이 62세에서 64~65세로 늘어나면, "2~3년 더 일하면 수억 원의 추가 봉급을 받을 수 있다"는 새로운 계산이 생긴다.
| 선택지 | 현행 (정년 62세) | 제2안 (정년 64세) |
| 만 58세 명퇴 | 명퇴수당 + 즉시 연금 → 합리적 선택 | 명퇴수당 + 즉시 연금이지만 "6년 더 일할 수 있었는데" 후회 |
| 정년까지 근무 | 62세까지 4년 봉급 → 명퇴수당 포기 | 64세까지 6년 봉급 → 명퇴보다 총수입 유리 |
| 예상 행동 | 상당수 명퇴 선택 (이탈률 ~10%) | 명퇴 유보, 정년근무 선호 (이탈률 대폭 하락) |
결과: 연금 공백이 없는 세대임에도 불구하고 명퇴가 감소한다. 명퇴 급감의 시작 시점이 정년연장 시행 시기(2029년경)부터 앞당겨진다.
(2) 73년생 이후(96년 이후 임용): 명퇴 유인이 여전히 부재한 세대
이 세대의 핵심 문제는 명퇴 후 연금 개시(65세)까지의 소득 공백이다. 정년연장은 "끝까지 근무했을 때" 퇴직 시점과 연금 개시 시점을 일치시키는 효과가 있을 뿐이다. 만 58세에 명예퇴직을 선택하면, 정년이 62세든 65세든 관계없이 연금은 여전히 65세에 시작된다. 명예퇴직의 경제적 유인은 전혀 복원되지 않는다.
| 선택지 | 현행 (정년 62세) | 제2안 (정년 64세) |
| 만 58세 명퇴 | 명퇴수당 수령, 연금까지 7년 공백 | 명퇴수당 수령, 연금까지 7년 공백 (변화 없음) |
| 정년까지 근무 | 62세 퇴직, 연금까지 3년 공백 | 64세 퇴직, 연금까지 1년 공백 (개선) |
| 예상 행동 | 명퇴 기피 (7년 공백 부담) | 명퇴 여전히 기피, 정년근무만 합리적 |
결과: 정년연장은 73년생 이후의 명퇴 유인을 복원하지 못한다. 정년연장의 혜택은 '끝까지 근무하는 사람'에게만 돌아간다.
2.4 종합 판단
정년연장은 명예퇴직 급감을 완화하는 것이 아니라 오히려 악화시킨다. 70~72년생은 정년연장으로 명퇴를 미루고, 73년생 이후는 원래 명퇴 유인이 없으므로 변화가 없다. 여기에 정년연장의 '계단식 공백'(2031·2033·2038년 정년퇴직자 0명)이 겹치면, 특정 연도의 총 퇴직자가 현행의 1/4 수준으로 급감한다.
제3장 신규채용 시나리오 분석
3.1 분석 모델 설명
교육부 학생 수 추계 자료와 코호트 분석 결과를 결합하여 2025~2031년 초등교원 수급을 3개 시나리오로 모델링하였다. 모델의 기본 구조는 다음과 같다.
신규채용 필요 인원 = MAX(0, 필요 교원 수 - (기초 교원 수 - 총 퇴직자 수))
여기서 '필요 교원 수'는 학생 수를 교사1인당 학생수 목표(12.0→10.5명으로 단계적 개선)로 나눈 값이며, '총 퇴직자'는 명퇴 + 정년퇴직 + 기타 이탈의 합이다.
3.2 세 가지 시나리오의 가정
| 가정 항목 | S1: 현행 유지 | S2: 정년연장만 | S3: 정년연장+명퇴유인 |
| 정년 | 62세 유지 | 63→64→65세(2029~2039) | 63→64→65세(2029~2039) |
| 명퇴수당 | 현행 유지(계수 0.5) | 현행 유지(계수 0.5) | 상향(계수 0.66) |
| 명퇴자 수(2025~2031) | 1,700→1,700→1,700→1,700→1,700→1,200→400 | 1,700→1,700→1,500→1,000→600→400→300 | 1,700→1,700→1,700→1,500→1,200→1,000→800 |
| 정년퇴직자 | 연 800명 일정 | 2029년부터400명으로 감소 | 2029년부터400명으로 감소 |
| 기타 이탈 | 연 600명 | 연 600명 | 연 600명 |
| 핵심 특징 | 2031년 명퇴 급감 | 2027년부터조기 급감 | 명퇴 유인 부분 보전 |
3.3 시나리오별 결과
시나리오 1: 현행 유지 (정년연장 없음)
| 항목 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2031 |
| 총 퇴직자 | 3,100 | 3,100 | 3,100 | 3,100 | 3,100 | 2,600 | 1,800 |
| 정년퇴직 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 |
| 신규채용 | 2,369 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 연말 교원 | 195,867 | 192,767 | 189,667 | 186,567 | 183,467 | 180,867 | 179,067 |
| 잉여 교원 | 0 | 4,265 | 8,819 | 16,983 | 22,846 | 28,288 | 31,874 |
시나리오 2: 정년연장만 (제2안)
| 항목 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2031 |
| 총 퇴직자 | 3,100 | 3,100 | 2,900 | 2,400 | 2,000 | 1,800 | 900 |
| 정년퇴직 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 | 0 ★ |
| 신규채용 | 2,369 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 연말 교원 | 195,867 | 192,767 | 189,867 | 187,467 | 185,467 | 183,667 | 182,767 |
| 잉여 교원 | 0 | 4,265 | 9,019 | 17,883 | 24,846 | 31,088 | 35,574 |
시나리오 3: 정년연장 + 명퇴수당 상향
| 항목 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2031 |
| 총 퇴직자 | 3,100 | 3,100 | 3,100 | 2,900 | 2,600 | 2,400 | 1,400 |
| 정년퇴직 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 | 800 | 0 ★ |
| 신규채용 | 2,369 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 연말 교원 | 195,867 | 192,767 | 189,667 | 186,767 | 184,167 | 181,767 | 180,367 |
| 잉여 교원 | 0 | 4,265 | 8,819 | 17,183 | 23,546 | 29,188 | 33,174 |
※ 필요 교원 수 = 학생 수 ÷ 교사1인당 학생수 목표(12.0→10.5명). 잉여 교원 = 연말 교원 - 필요 교원
※ S2·S3의 2031년 정년퇴직자 0명은 정년연장 제2안의 '계단식 공백'에 의한 것 (1969년생 퇴직 시점이 2032년으로 이동)
※ 2033년(1970년생→2034년), 2038년(1974년생→2039년)에도 동일한 공백 발생
제4장 핵심 발견: 학생 수 급감이 명퇴 급감을 압도한다
4.1 '채용 불가'가 아닌 '잉여 관리'의 문제
시나리오 분석의 가장 중요한 발견은, 학생 수 급감 속도가 교원 퇴직 속도를 압도적으로 앞선다는 점이다. 학생은 7년간 34.3% 줄어드는 반면, 교원은 명퇴를 포함해도 연간 약 1.6%만 감소한다. 이 비대칭으로 인해 2026년부터 모든 시나리오에서 교원 잉여가 발생하며, 수학적으로 신규채용이 불필요한 상태가 된다.
시나리오별 잉여 교원 비교 (2031년 기준)
| 항목 | S1: 현행 | S2: 정년연장 | S3: 유인보전 | S2-S1 차이 |
| 2031년 연말 교원 수 | 179,067 | 182,767 | 180,367 | +3,700 |
| 2031년 필요 교원 수 | 147,193 | 147,193 | 147,193 | 0 |
| 잉여 교원 수 | 31,874 | 35,574 | 33,174 | +3,700 |
| 잉여 비율 | 17.8% | 19.5% | 18.4% | +1.7%p |
| 2031 총 퇴직자 | 1,800 | 900 ★ | 1,400 | -900 |
| 7년간 누적 채용 | 2,369 | 2,369 | 2,369 | 0 |
정년연장(S2)은 현행 유지(S1) 대비 잉여 교원을 약 3,700명 더 증가시킨다. 특히 2031년은 정년퇴직 공백(0명)과 명퇴 급감(300명)이 겹쳐 총 퇴직자가 900명에 불과하다. 이는 현행(1,800명)의 절반, 정상 연도(3,100명)의 29%에 불과하다. 명퇴수당을 상향하는 S3도 2031년 정년퇴직 공백은 피할 수 없으나, S2 대비 약 2,400명 적은 잉여를 보여 상대적으로 유리하다.
4.2 정책적 채용의 의미: 잉여 속의 기회
잉여 교원이 발생한다는 것이 곧 '채용을 하면 안 된다'는 의미는 아니다. 교육부가 교원수급 계획(2023.4)에서 제시한 교사1인당 학생수 개선 방향을 정책적 채용의 근거로 활용할 수 있다.
| 항목 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2031 |
| 교육부 계획 채용 | 3,050 | 3,050 | 2,750 | 2,750 | 2,500 | 2,500 | 2,000 |
| 정책적 채용 시연말 교원 수 | 196,548 | 196,498 | 196,148 | 195,798 | 195,198 | 195,098 | 195,298 |
| 잉여 교원 수 | 681 | 7,996 | 15,300 | 26,214 | 34,577 | 42,519 | 48,105 |
| 교사1인당 학생수 | 12.0 | 11.3 | 10.6 | 9.8 | 9.1 | 8.4 | 7.9 |
교육부 계획 수준의 채용(연 2,000~3,000명)을 유지하면, 교사1인당 학생수는 2031년 7.9명까지 개선된다. 이는 2020년 OECD 평균(14.4명)의 절반 수준으로, 세계 최고의 초등교육 여건을 확보하는 것이다.
다만, 이 경우 잉여 교원은 2031년 기준 약 48,000명에 달한다. 이들의 업무를 어떻게 배치할 것인가(학급당 학생수 감축, 방과후 교육, 기초학력 지원, 돌봄 등)에 대한 별도의 정책 설계가 반드시 필요하다.
제5장 정책 제안
이상의 분석을 종합하여, 다음 4가지 정책을 제안한다.
5.1 명퇴수당 상향: 96년 이후 임용자의 명퇴 유인 복원
현행 문제: 96년 이후 임용자가 만 58세에 명퇴할 경우, 연금 개시(65세)까지 7년간 소득 공백이 발생하여 누적 손실이 약 2억 4천만 원에 달함. 명퇴의 경제적 유인이 사실상 소멸.
제안: 명퇴수당 산정 계수를 현행 0.5에서 0.66으로 상향 (교육공무원법 시행령 개정)
산정 공식 변경:
현행: (월봉급 × 68%) × 0.5 × 잔여 월수
개선: (월봉급 × 68%) × 0.66 × 잔여 월수
재정 효과: 고경력 교원(월봉급 약 450만 원)의 5년간 총고용비용(약 1억 790만 원)과 신규 교원의 동기간 고용비용(약 4,320만 원)의 차이인 약 6,470만 원이 절감된다. 상향된 명퇴수당(약 4,500만 원 추가)을 지급하더라도 2년 이내에 손익분기점을 돌파하며, 이후 매년 약 3,200만 원의 순절감 효과가 발생한다.
5.2 정년연장 시 한시적 명퇴수당 할증 병행
현행 문제: 정년연장이 시행되면 70~72년생(95년 이전 임용)이 명퇴를 미루는 행동 변화가 나타나, 명퇴 급감이 2029년경으로 앞당겨짐.
제안: 정년연장 시행 초기(2029~2033년) 5년간, 명퇴 선택자에게 명퇴수당 20% 할증을 지급하는 한시적 인센티브 도입
이를 통해 "지금 명퇴해도 손해가 아니다"는 인식을 만들어, 70~72년생의 명퇴 유보를 방지한다. 한시적 운영이므로 장기 재정 부담은 제한적이며, 명퇴를 통한 자연스러운 세대교체를 보장하는 효과가 있다.
5.3 교육여건 개선을 위한 정책적 채용 유지
현행 문제: 순수 수급 논리에 따르면 2026년부터 신규채용이 불필요하나, 이는 현재의 높은 교사1인당 학생수(12~15명)를 그대로 유지하는 것을 전제함.
제안: 교사1인당 학생수 목표를 10명 이하로 설정하고, 잉여 교원을 활용하되 신규채용도 연 1,500~2,500명 수준으로 유지
잉여 교원의 활용 방안:
- 학급당 학생수 20명 이하 달성 (현 21.1명, 2020 OECD 평균 20.3명)
- 기초학력 전담교사 확대: 읽기·쓰기·수학 집중 지원
- 방과후·돌봄 교육의 정규교원 전환: 돌봄 공백 해소
- 특수교육·다문화교육 전문 인력 확충
- 농산어촌 소규모 학교 교원 배치 개선 (복식학급 해소)
이 제안의 핵심은, 학생 수 감소를 '위기'가 아닌 '교육여건 혁신의 기회'로 전환하자는 것이다. OECD 최고 수준의 교사1인당 학생수를 달성하면, 이는 대한민국 초등교육의 질적 도약이 된다.
5.4 조기 연금 수령 제도 도입
현행 문제: 96년 이후 임용자의 연금 개시 연령(65세)이 명퇴의 경제적 유인을 근본적으로 차단함.
제안: 만 58세 명퇴 후 60세부터 감액 연금(정상의 70~80%) 수령이 가능하도록 공무원연금법 개정
소득 공백을 7년에서 2년으로 단축하여 명퇴의 심리적·경제적 장벽을 크게 낮출 수 있다. 감액 수령이므로 연금 재정에 미치는 영향은 제한적이며, 교원의 자발적 퇴직을 촉진하여 세대교체를 원활하게 하는 효과가 있다.
제6장 정책 제안의 효과 종합
4가지 정책 제안을 종합하면 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다.
| 정책 제안 | 해결하는 문제 | 기대 효과 | 필요 법령 개정 |
| 명퇴수당 상향(계수 0.66) | 96년 이후 임용자명퇴 유인 소멸 | 명퇴 이탈률 부분 복원(3~5% 수준) | 교육공무원법시행령 개정 |
| 한시적 명퇴할증(20%) | 정년연장 시70~72년생 명퇴 유보 | 명퇴 급감 시점앞당김 방지 | 한시법 제정또는 시행령 개정 |
| 정책적 채용 유지(연 1,500~2,500명) | 교대 졸업생 적체교육여건 정체 | 교사1인당 학생수10명 이하 달성 | 교원수급계획재수립 |
| 조기 연금 수령(60세, 감액) | 연금 공백 7년→ 2년 단축 | 명퇴 심리적 장벽대폭 감소 | 공무원연금법개정 |
이 4가지 정책을 동시에 시행할 경우의 시나리오(S4)를 추정하면 다음과 같다.
S4 추정: 정년연장 + 명퇴유인 상향 + 정책적 채용 + 조기연금
| 항목 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | 2031 |
| 명예퇴직자 | 1,700 | 1,700 | 1,700 | 1,700 | 1,500 | 1,300 | 1,100 |
| 정년퇴직자 | 800 | 800 | 800 | 800 | 400 | 400 | 400 |
| 총 퇴직자 | 3,100 | 3,100 | 3,100 | 3,100 | 2,500 | 2,300 | 2,100 |
| 정책적 채용 | 2,500 | 2,500 | 2,000 | 2,000 | 1,500 | 1,500 | 1,500 |
| 연말 교원 수 | 195,998 | 195,398 | 194,298 | 193,198 | 192,198 | 191,398 | 190,798 |
| 교사1인당학생수 | 12.0 | 11.4 | 10.7 | 9.9 | 9.2 | 8.6 | 8.1 |
| 잉여 교원 | 131 | 6,896 | 13,450 | 23,614 | 31,577 | 38,819 | 43,605 |
S4 시나리오에서는 명퇴 유인이 부분적으로 보전되어 명퇴자가 연 1,100~1,700명 수준을 유지하고, 정책적 채용(연 1,500~2,500명)을 통해 교사1인당 학생수가 2031년 8.1명까지 개선된다. 이는 세계 최고 수준의 초등교육 환경이며, 교대 졸업생에게도 안정적인 채용 전망을 제공한다.
제7장 교육부 교원수급계획과의 비교
교육부는 2023년 4월 「미래교육 수요를 반영한 중장기(2024~2027년) 교원수급계획」을 발표하였다. 이 계획의 초등부문 주요 내용과 본 보고서의 분석을 비교한다.
| 비교 항목 | 교육부 계획 (2023.4) | 본 보고서 분석 |
| 분석 기간 | 2024~2027년 | 2025~2031년 (정년연장 효과 포함) |
| 학생 수 전망(초등) | 2,539천→1,976천 명(-22.2%, 4년간) | 2,350천→1,546천 명(-34.3%, 7년간) |
| 신규채용 규모 | 연 2,600~3,561명 | 수급 논리상 2026년부터 0명(잉여 교원 발생) |
| 교사1인당학생수 | 15.4→12.4명(OECD 평균 14.4명 달성) | 12.0→8.1명 달성 가능(정책적 채용 시) |
| 정년연장 반영 | 미반영 | 반영 (명퇴 악화 효과 분석) |
| 명퇴 급감 분석 | 미포함 | 코호트 추적 기반 정량 분석 |
| 잉여 교원 전망 | 미포함 | 2031년 3.2~4.8만 명 전망 |
| 교사1인당학생수 기준 | 수업 교사 기준(약 165,000명) | 전체 교원 기준(약 196,000명) |
교육부 계획은 2027년까지만을 다루고 있으며, 정년연장의 영향과 2028년 이후의 급격한 학생 감소를 반영하지 못하고 있다. 본 보고서는 이를 보완하여, 2031년까지의 교원 수급 전망과 정년연장의 구체적 영향을 분석하였다. 교육부의 교원수급계획은 2028~2031년 구간을 포함하는 형태로 조속히 재수립될 필요가 있다.
제8장 결론 및 건의 사항
8.1 결론
첫째, 초등학교 학생 수는 2025~2031년 7년간 약 80만 명(-34.3%) 급감할 전망이며, 이 속도는 교원 퇴직 속도를 압도한다. 2026년부터 교원 잉여가 발생하고, 2031년에는 3~5만 명의 잉여 교원이 전망된다.
둘째, 코호트 추적 분석으로 확인된 초등교원의 연간 명퇴 이탈률(평균 9.6%)은 96년 이후 임용자의 연금 구조 변화로 인해 2031년 이후 급감할 것이며, 정년연장은 이를 완화하지 않고 오히려 악화시킨다. 특히 정년연장의 단계적 시행은 2031·2033·2038년에 정년퇴직자가 0명이 되는 '계단식 공백'을 만들어, 명퇴 급감과 겹치는 해에는 총 퇴직자가 현행의 29% 수준(약 900명)으로 급감한다.
셋째, 명퇴 급감의 본질은 '신규채용 불가'가 아니라 '잉여 교원 관리'와 '정책적 채용 의지'의 문제이다. 정부가 교육여건 개선을 위해 잉여 상태에서도 채용을 계속한다면, 교사1인당 학생수 10명 이하라는 세계 최고 수준의 초등교육 환경을 실현할 수 있다.
넷째, 이를 위해서는 명퇴수당 상향(계수 0.5→0.66), 정년연장 시 한시적 할증 병행, 정책적 채용 유지(연 1,500~2,500명), 조기 연금 수령 제도 도입이라는 4중 정책 패키지가 필요하다.
8.2 교육부에 대한 건의 사항
이상의 분석을 바탕으로 교육부에 다음 사항을 건의한다.
- 교원수급계획 재수립: 현행 2024~2027년 계획을 2028~2035년까지 확장하고, 정년연장 시나리오를 반영한 중장기 교원수급계획을 수립할 것
- 명퇴수당 산정 계수 상향: 교육공무원법 시행령을 개정하여, 96년 이후 임용자에 대한 명퇴수당 산정 계수를 0.5에서 0.66 이상으로 상향할 것
- 정년연장 병행조치 협의: 고용노동부·인사혁신처와 협의하여, 교육공무원의 정년연장 시행 시 한시적 명퇴수당 할증(20%, 5년간)을 병행하는 방안을 마련할 것
- 정책적 채용 근거 마련: 학생 수 감소에도 불구하고 교육여건 개선을 위한 정책적 채용을 유지할 수 있는 법적·제도적 근거를 마련하고, 교사1인당 학생수 목표를 10명 이하로 설정할 것
- 조기 연금 수령 제도 검토: 기획재정부·공무원연금공단과 협의하여, 교원의 조기 감액 연금 수령(60세, 정상의 70~80%) 제도를 검토할 것
- 잉여 교원 활용 계획 수립: 학급당 학생수 감축, 기초학력 전담, 돌봄 확대, 특수·다문화교육 등 잉여 교원의 전문적 활용 방안에 대한 종합 계획을 수립할 것
학생 수 감소라는 위기를 교육의 질적 도약으로 전환하는 것은 이 시대 교육행정의 역사적 과제이다. 본 보고서가 그 정책적 판단에 기여하기를 기대한다.
2026년 2월
좋은교사운동 교육법연구회
회장 홍 인 기
부록 데이터 출처 및 분석 방법론
1. 데이터 출처
| 자료명 | 기간 | 발행 기관 | 활용 내용 |
| 교육통계 분석자료집 | 2019~2025년 (7개년) | 한국교육개발원 | 초등학교 교원 연령별 인원수 |
| 학생 수 추계 자료 | 2025~2031년 | 교육부 (2025) | 전국·시도별 학교급별 학생 수 |
| 교원수급계획 | 2024~2027년 | 교육부 (2023.4) | 공립 교원 신규채용 규모 |
| 정년연장 시나리오 | 제2안 (2039년 완성) | 민주당 정년연장특위 | 단계별 정년 연장 일정 |
2. 코호트 추적 분석 방법론
교육통계 분석자료집의 '초등학교 교원 연령별 인원수' 데이터를 활용하여, 동일 연령 집단(코호트)의 전년도 인원과 금년도(+1세) 인원의 차이를 '이탈자(명예퇴직 추정)'로 산출하였다. 분석 대상 연령은 만 55~60세이며, 이 구간에서의 이탈은 대부분 명예퇴직에 해당하는 것으로 추정된다.
이탈자 수 = 전년도(만 N세 인원) - 금년도(만 N+1세 인원)
이탈률 = 이탈자 수 / 전년도 인원 × 100
이 방법론의 한계로는 전보·파견·휴직 등에 의한 이동이 이탈로 계산될 수 있다는 점이 있으나, 해당 연령대에서 이러한 이동은 소수이며 6개년 평균을 사용함으로써 오차를 최소화하였다.
3. 시나리오 모델링 방법론
교원 수급 시나리오 모델은 다음의 항등식에 기반한다.
연말 교원 수 = 기초 교원 수 - 총 퇴직자 + 신규채용
신규채용 필요 = MAX(0, 필요 교원 수 - (기초 교원 수 - 총 퇴직자))
'필요 교원 수'는 교육부 학생 수 추계를 교사1인당 학생수 목표(12.0→10.5명)로 나누어 산출하였다. 총 퇴직자는 명예퇴직자 + 정년퇴직자 + 기타 이탈의 합이며, 각 시나리오별로 상이한 가정을 적용하였다. 모든 입력값은 첨부 Excel 파일에서 수정 가능하다.
※ 본 보고서의 분석 데이터 및 시나리오 모델은 별첨 Excel 파일(초등교원_신규채용_시나리오.xlsx)에 수록되어 있으며, 가정값을 변경하여 다양한 시나리오를 탐색할 수 있습니다.
※ 본 보고서에서 사용한 '교사1인당 학생수'는 전체 교원(관리직·전문상담 등 포함) 기준이며, 교육부 교원수급계획의 수업교사 기준 수치와는 분모가 다릅니다.